El País de los Privilegiados......

p Claudio Agostini. Los economistas creemos firmemente que la libre competencia es motor de crecimiento económico y permite una asignación eficiente de los recursos. Por eso no nos gustan los monopolios y sí el libre mercado. Hay algunos que creen lo contrario y consideran que una economía de mercado genera sólo desigualdad, razón por la que se necesitan más protecciones y regulaciones. Y existen otros pocos que dicen creer en la libre competencia, pero cuando les toca competir, encuentran siempre una buena razón para pedir y obtener privilegios que se lo hagan innecesario.
En su libro "Barrera a la riqueza", Stephen Parente y el Nobel de Economía Edward Prescott argumentan que las grandes diferencias de ingreso entre países se deben, principalmente, a la falta de libre competencia y a los privilegios obtenidos por grupos de presión en los países más pobres. Es tentador pensar que este mensaje no es para Chile: menos corrupto, más transparente y con más libre mercado que la mayoría de los países pobres y en vías de desarrollo. Sin embargo, los grupos privilegiados aquí son mayores de lo que muchos creen. A continuación, algunos ejemplos relevantes:
1. Archiveros, notarios y conservadores
Los número uno en la lista son, sin duda, los notarios, archiveros y conservadores de Bienes Raíces. No sólo disfrutan de un monopolio vitalicio, sino que además lo obtienen a través de un proceso que no es precisamente una licitación competitiva y transparente. En 2006 bastó con que el gobierno anunciara una pequeña reforma al sistema para que la asociación que los agrupa se opusiera con fuerza, argumentando que se pondría en riesgo "la fe pública". ¿No existe otra forma de garantizarla que no sea con aranceles altos, lentitud en los trámites, falta de tecnología y poca transparencia en nombrar al garante de esa misma fe pública? Si de verdad se necesita un servicio de conservadores con características monopólicas, ¿por qué no se licita por un número fijo de años? Podrían participar quienes cumplan los requisitos necesarios y se le adjudicaría a quien ofrezca las menores tarifas a público.
2. Los agricultores que viven de las bandas
Los agricultores chilenos de oleaginosas, trigo y azúcar gozan de bandas de precios que impiden que tengan que competir con los productos importados. A pesar del fallo en contra de Chile de la Organización Mundial del Comercio por el uso de estas bandas, la Sociedad Nacional de Agricultura insiste en que se mantengan o se entregue un subsidio que compense su eliminación, argumentando que protegen a los pequeños agricultores y que eliminarlas tendría graves efectos sociales. Sin embargo, la evidencia muestra que favorecen a unos pocos agricultores que no son precisamente los más pobres, mientras el resto de los chilenos comemos pan y azúcar más caros. Entre 1986 y 2003 los consumidores pagamos un sobreprecio por el azúcar que sumó US$ 523 millones, de los cuales un 44% lo recibió Iansa, un 24% los productores remolacheros y un 24% el Fisco.
3. Personas y empresas en regiones extremas
Quienes viven muy al norte o muy al sur, por "hacer patria", tienen enormes beneficios tributarios y subsidios que supuestamente aumentan el empleo y la inversión. Dichos beneficios partieron sólo con zonas francas en Iquique y Punta Arenas en 1975 y tenían fecha de expiración, pero se han renovado e incluso aumentado: abarcan ahora mayores zonas geográficas y llegaron a un costo de casi US$ 100 millones en 2005. Todo esto a pesar de que la evidencia empírica internacional ha mostrado que este tipo de políticas no tiene efecto en la inversión o en el empleo, pero sí genera aumentos en el contrabando y en las empresas de papel y aumenta los costos de fiscalización y administración del sistema tributario. Hay evidencia en Estados Unidos de que estos regímenes especiales no se ubican precisamente en zonas de mayor desempleo o pobreza, sino que se localizan como resultados de lobby y de la acción de grupos de presión.
4. La construcción con menos IVA
Las constructoras gozan de una exención parcial de IVA desde 1975. La Cámara Chilena de la Construcción se opone a eliminarla; argumenta que aumentarían los precios de las viviendas, lo cual "perjudicaría a la clase media". Sin embargo, los números muestran que esta franquicia cuesta US$ 340 millones al año, de los cuales un 19,4% beneficia a compradores de viviendas sociales y un 45,9% a compradores de viviendas de alto estándar destinadas a ingresos altos. Si se elimina la exención al IVA y se traspasan esos recursos al Ministerio de Vivienda, se podría aumentar el presupuesto para viviendas sociales en un 76%.
5. Transportistas de tierra y mar
Los camiones generan grandes externalidades negativas en términos de contaminación, congestión, mantención de caminos y calles y accidentes de tránsito. Pero no pagan por esos costos, lo cual es un subsidio implícito que distorsiona, además, las decisiones respecto al uso de otros medios de transporte. Para eliminar esos efectos negativos y generar mayor competencia, bastaría con hacer pagar a los camiones por las externalidades que generan. La forma más simple de hacerlo es aumentar los peajes y el impuesto al diésel, que hoy es tres veces más bajo que el impuesto a las gasolinas. Pero la Confederación Nacional de Dueños de Camiones de Chile realizó un paro el año pasado para exigir que se rebaje el impuesto al diésel y se derogue el decreto que impide que los camiones más viejos, que son los que más contaminan y congestionan, ingresen al interior del anillo Américo Vespucio. La razón que justificaría estas medidas es poder "mantener su condición de pequeños empresarios que cumplen un rol insustituible en la actividad económica".
Los camiones no están solos en el sector transporte. En Chile está prohibido el cabotaje para empresas extranjeras. Es decir, empresas navieras o aéreas extranjeras no pueden transportar carga desde un puerto chileno hacia otro puerto chileno, a pesar de que recalan sin problemas con carga que llega y sale de Chile. Lo mismo ocurre con el transporte de pasajeros, tanto por mar como por aire. ¿Cuál es la justificación para esto, según las empresas chilenas? Que los otros países hacen lo mismo. En principio parece razonable, pero es una mala razón. Si las empresas extranjeras son más eficientes, estaremos mejor permitiendo que los más eficientes actúen, aunque sean extranjeros. El efecto de esto es igual a lo que ocurrió con la rebaja unilateral de aranceles que adoptó Chile durante los '80 y principios de los 90. No hubo reciprocidad por parte del resto del mundo y como resultado ahora sólo tenemos autos y televisores importados. ¿Estamos peor por eso? Yo creo que no.
6. Las AFP
Una de las propuestas importantes de la comisión Marcel, en términos de generar más competencia en el mercado de los fondos de pensiones, fue permitir la entrada de nuevos competidores y licitar paquetes de afiliados para que las AFP compitan por captarlos. Sin embargo, la Asociación de AFP se opone a estas medidas. La razón principal es que "entregaría una señal equivocada a los trabajadores, al obligarlos a afiliarse a la AFP más barata, que podría ser menos rentable". Sin embargo, los datos muestran que una mayor competencia bajaría las comisiones cobradas lo suficiente como para que las pensiones aumentaran un 8%.
7. Los oftalmólogos
El área de la salud también está en la lista. Como todos sabemos, los oftalmólogos controlan el número de becas de su especialidad que se asignan anualmente, limitando así la oferta de estos especialistas, que escasean en regiones. La Sociedad Chilena de Oftalmología dice que no es así, pero se opone a que los optometristas puedan recetar lentes ópticos, ya que eso "sería un riesgo para la salud porque la gente iría menos al oculista y no se detectarían enfermedades a tiempo".
8. Los funcionarios públicos con y sin armas
En el caso de los funcionarios públicos, el mejor ejemplo es el estatuto administrativo de 1989, que en la práctica garantiza el empleo independiente de lo bien o mal que alguien haga su trabajo. Y los miembros de las Fuerzas Armadas no cotizan en AFP como el resto de los chilenos, ni se jubilan a los 65 años, sino que, en promedio, lo hacen a los 48 años y el 85% de sus pensiones lo financiamos entre todos.
Menos conocido es el caso de los prácticos en los puertos, quienes por razones de seguridad son los que hacen las maniobras de todas las naves que zarpan y atracan y las que cruzan algunos canales en el sur. Es decir, cuando un barco viene entrando a un puerto, el capitán de la nave debe entregar el control de ella a un práctico que será quien la recale. Desde 1978, los prácticos son asignados con nombre y apellido a los barcos que entran a un puerto chileno sin que la empresa naviera pueda siquiera elegir qué práctico quiere usar. Dado que no se puede optar, tampoco se publican los registros respecto al número de accidentes causados por cada práctico en el pasado, o el tiempo promedio que se demora en hacer las maniobras. Pero aún hay más: para ser práctico no hay concurso público, sino que son nombrados a discreción por la Dirección General de Territorio Marítimo. Como resultado, los prácticos son oficiales activos y en retiro de la Armada, quienes se aseguran así una renta monopólica. Lo razonable es que exista una lista de condiciones para ser práctico, que cualquiera que las cumpla pueda serlo y que las navieras puedan elegir libremente qué práctico usar. Eso generaría competencia y bajarían las tarifas.
9. Las universidades del Consejo de Rectores y los profesores municipales
En el ámbito de la educación también hay privilegiados que no compiten de igual a igual. Un primer caso es el de las universidades del Consejo de Rectores, constituido arbitrariamente por un grupo de universidades públicas y privadas que tienen privilegios de financiamiento, crédito universitario y acceso a fondos concursables. Si bien desde 1980 se permite la creación de nuevas universidades privadas, el Consejo de Rectores constituye en la práctica un cartel de universidades que se resiste a competir de igual a igual con las nuevas universidades privadas. Hay algunas diferencias que podrían tener una justificación más que razonable, como por ejemplo que las universidades estatales reciban un aporte directo del Estado y las universidades privadas no. Sin embargo, la Pontificia Universidad Católica de Chile es privada y recibe aporte fiscal directo. ¿Por qué?
Otra potencial razón para favorecer a un grupo de universidades es que realizan investigación, y que las universidades que son sólo docentes no. Ese sí es un buen argumento, pero resulta que hay universidades privadas que tienen más publicaciones científicas, obtienen más proyectos Fondecyt y realizan más investigación que algunas de las universidades del Consejo de Rectores. ¿Por qué no extender esos beneficios a dichas universidades privadas y quitárselos a las que pertenecen al Consejo de Rectores que no cumplen con hacer investigación en cantidad y calidad suficientes?
Un segundo caso en el sector educación es el de los profesores municipales, que gracias al Estatuto Docente de 1992 tienen prácticamente garantizado su empleo y su cargo mientras no renuncien, se mueran o falten a la probidad. Adicionalmente, su estructura de remuneraciones determina que la antigüedad es lo que juega el rol más importante en su sueldo. De hecho, la asignación de antigüedad tiene un reajuste fijo establecido por ley (6,76% por los primeros dos años y 6,66% por cada dos años adicionales). ¿Quién no quisiera un trabajo en el que hay prácticamente inamovilidad y cuyo sueldo depende del paso del tiempo y no de qué tan bien o mal se hace?
10. Los medianos empresarios mineros
La Empresa Nacional de Minería (Enami) entrega alrededor de US$ 12 millones al año en subsidios directos e indirectos a la pequeña y mediana minería. ¿Quiénes reciben esos subsidios? En teoría, los pequeños mineros pobres. En la práctica, medianos empresarios que arriendan sus propiedades a los pequeños mineros para poder captar el subsidio, o tienen empresas familiares y presionan a través de la Sociedad Nacional de Minería (Sonami) para obtenerlo. Ojo: dos miembros del directorio de la Enami son nombrados por la Sonami. Es decir, en las sesiones de directorio donde se discuten los subsidios y los créditos que reciben los pequeños y medianos mineros, incluyendo las renegociaciones, tienen derecho a dos votos los beneficiarios de esos subsidios y créditos. ¿En qué empresa del mundo los clientes o los proveedores tienen 20% de los votos? ¿En qué empresa del mundo el que tiene 100% de la propiedad de la empresa puede nombrar sólo al 70% del directorio?
Conclusión y propuestas
La lista es aún más larga y sería importante tenerla completa para tomar conciencia de su magnitud. Sería aún mejor si lográramos cuantificar el efecto negativo que tienen en nuestra economía todas las excepciones que favorecen a unos pocos a costa de la mayoría, pero probablemente no hay datos para hacerlo. Sin embargo, la dificultad en cuantificar sus efectos no puede ser excusa para no hacer cambios profundos, especialmente dado el contexto de reformas microeconómicas que se ha discutido los últimos años con el propósito de hacer más competitiva la economía, aumentar el crecimiento y avanzar en la igualdad de oportunidades.
Necesitamos avanzar al menos en dos direcciones. En primer lugar, necesitamos generar mayor competencia, por lo que es necesario eliminar todos los privilegios que la reducen. Pese a lo que muchos plantean, no se requieren más regulaciones, sino más mercado. Lo más difícil, sin embargo, es atreverse a quitar los beneficios a fuertes grupos de presión que harán lo imposible para que ello no ocurra.
En segundo lugar, y para prevenir que estas cosas se repitan y aumenten en el futuro, necesitamos una institucionalidad que dificulte la implementación de políticas públicas que benefician a poderosos grupos de interés a costa de la mayoría de los chilenos. Esto implica más transparencia y mayor "accountability" en la toma de decisiones de todas nuestras autoridades.
En este último aspecto hay todavía mucho que avanzar. En el ámbito parlamentario, no sólo la votación de cada diputado y senador en cada proyecto de ley, tanto en sala como en comisiones, debiera ser pública y de fácil acceso para los ciudadanos, sino también su patrimonio y una lista de cada uno de los financistas de su campaña. Deberían existir también inhabilidades para participar en la discusión y votar en materias donde hay conflictos de interés.
En el ámbito gubernamental, hay algunos cambios que son fáciles de implementar, que ya existen en países desarrollados y que ayudarían en la transparencia del gobierno, como que la agenda diaria de entrevistas y reuniones de cada ministro, subsecretario, superintendente y jefe de servicio sea pública y esté fácilmente accesible en la página web institucional.
Finalmente, el Estado debiera tener mecanismos independientes de evaluación de políticas públicas, tanto antes como después de implementarlas. Incluso más: la aprobación presupuestaria debiera estar condicionada a una evaluación independiente que justifique el uso de recursos en dicha política pública. Un esquema de este tipo se utilizó para aprobar el presupuesto de Enacar y como resultado se terminó cerrando las minas de carbón que generaban enormes pérdidas para el Estado y eran financiadas por todos los chilenos.Si existiera un sistema de este tipo, ¿mantendríamos todos los privilegios existentes para unos pocos a costa de todos?
La respuesta a esta pregunta podría ser sí; pero lo grave es que en realidad no sabemos la respuesta y al parecer poco importa. Peor aún: a quienes más les importa, no les interesa ni les conviene que se sepa. ¿Tendremos igualdad de oportunidades así? ¿Podremos llegar al desarrollo de esa forma?